Доклад заместителя руководителя Росархива А.В. Юрасова на заседании Совета по архивному делу при Росархиве (г.Екатеринбург, 26 сентября 2017 г.)

Страница для печати

Проблемы комплектования государственных и муниципальных архивов на современном этапе

Совет по архивному делу при Федеральном архивном агентстве,
г. Екатеринбург, 26 сентября 2017 г.

Уважаемые коллеги!

Слайд 1

Комплектование государственных и муниципальных архивов документами Архивного фонда Российской Федерации ‒ одно из важнейших направлений их деятельности. В современных условиях на процессы комплектования государственных и муниципальных архивов оказывает влияние ряд факторов, обусловленных изменениями в политической, экономической, социальной и других сферах жизни общества и государства.

К их числу относятся:

  • административная реформа органов государственной власти и органов местного самоуправления, повлекшая их значительные структурные и функциональные преобразования;

  • реорганизация и ликвидация государственных и негосударственных организаций;

  • широкое внедрение в практику работы органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций различных организационно-правовых форм и форм собственности информационно-коммуникационных технологий и электронного документооборота, создание и развитие электронного правительства;

  • существенный рост объемов создаваемой в стране документации, в т.ч. документов, относящихся к составу Архивного фонда Российской Федерации.

Слайд 2Слайд 2
Слайд 2

В сложившихся условиях сама жизнь ставит перед архивистами ряд практических задач в сфере комплектования (слайд 2).

Как минимум, их пять:

  1. Постоянное уточнение списков организаций – источников комплектования государственных и муниципальных архивов в целях формирования полноценной источниковой базы пополнения Архивного фонда Российской Федерации.

  2. Совершенствование федерального законодательства в сфере архивного дела.

  3. Создание необходимой нормативной правовой базы по реализации контрольных функций за соблюдением архивного законодательства на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

  4. Совершенствование нормативно-правового и методического обеспечения деятельности государственных и муниципальных архивов, архивов органов государственной власти и местного самоуправления, организаций по проведению экспертизы ценности документов в целях определения сроков их хранения и отбора документов для включения в состав Архивного фонда Российской Федерации.

  5. Нормативно-правовое и методическое обеспечение организации хранения, комплектования, учета и использования электронных документов в государственных и муниципальных архивах, архивах органов государственной власти и местного самоуправления.

Деятельность государственных и муниципальных архивов в области комплектования начинается с определения списка организаций – источников их комплектования.

Слайд 3Слайд 3
Слайд 3

Анализ данных, получаемых в результате регулярно проводимой один раз в три года паспортизации, показывает, что сохраняется устойчивая тенденция к сокращению количества организаций ‒ источников комплектования государственных и муниципальных архивов. Данные паспортизации, проведенной по состоянию на 1 декабря 2015 г., свидетельствуют, что количество организаций – источников комплектования государственных и муниципальных архивов в целом по Российской Федерации, по сравнению с показателями предыдущей паспортизации по состоянию на 1 декабря 2012 г., сократилось на 3 687 организаций (3,7%) и составляет 94 850 организаций (слайд 3). В сравнении с данными паспортизации по состоянию на 1 декабря 2000 г. их количество уменьшилось еще больше – на 28 413 (или на 23%).

Сокращение количества организаций – источников комплектования государственных и муниципальных архивов связано, главным образом, с уже упоминавшимися ликвидацией и реорганизацией государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, в частности, с ликвидацией отдельных муниципальных образований в связи с их объединением (укрупнением).

Еще одна причина сокращения количества организаций ‒ источников комплектования ‒ практически повсеместное исключение из списков негосударственных организаций, ликвидированных в ходе банкротства, а также негосударственных организаций, полностью передавших на постоянное хранение документы Архивного фонда Российской Федерации, относящиеся к государственной или муниципальной собственности, и отказавшихся продолжать работу с архивными учреждениями на договорной основе. Из списков, как правило, также исключаются негосударственные организации, не соблюдающие условия договоров о сотрудничестве.

В отдельных субъектах Российской Федерации (их количество, правда, невелико) из списков источников комплектования также исключены территориальные органы федеральных органов государственной власти, федеральные организации, иные государственные органы Российской Федерации, расположенные на территории субъектов Российской Федерации.

Причины исключения из списков источников комплектования отдельных организаций в случаях, не связанных с их ликвидацией или реорганизацией, еще нуждаются в дополнительном изучении и осмыслении.

Но важно отметить, что увеличение числа организаций – источников комплектования не является самоцелью. Работа государственных и муниципальных архивов должна быть направлена на достижение качественного результата – формирование таких списков организаций – источников комплектования, архивные документы которых в совокупности максимально полно отражают основные стороны жизни граждан, общества и государства на современном этапе.

Исторический опыт, всесторонний анализ состава организаций, действующих в зоне комплектования соответствующего архива, позволяют для определения источников комплектования использовать метод выборки отдельных организаций из группы однородных, а также определять организации – источники комплектования повидового выборочного приема, от которых на постоянное хранение будут поступать только отдельные виды документов. Эти созданные советским архивоведением приемы архивной работы мы сегодня подзабыли. И не всегда оправданно.

Негосударственным организациям, документы которых представляют особый интерес, но не готовым к работе с государственными и муниципальными архивами, в качестве промежуточного варианта могут быть предложены разные формы сотрудничества. Первоначально с такими негосударственными организациями могут заключаться соглашения об оказании им методической, практической, консультативной помощи в области делопроизводства и архивного дела.

Также необходимо активно пополнять Архивный фонд Российской Федерации документами личного происхождения, пока еще живо поколение, которое сохранило культуру письменного общения, традицию собирания документов в личном архиве, и ему на смену окончательно не пришли те, кто привык общаться в виртуальном пространстве.

Слайд 4Слайд 4
Слайд 4

Методическое обеспечение работы по определению организаций – источников комплектования государственных и муниципальных архивов сохраняет свою актуальность. В современных условиях основным пособием в этой деятельности являются разработанные ВНИИДАД методические рекомендации «Определение организаций – источников комплектования государственных и муниципальных архивов» (2012 г.) (слайд 4). Это, конечно, добротный документ. Но с учетом современных реалий, методические рекомендации нуждаются в корректировке.

Переходим к чрезвычайно важной теме – законодательного и методического обеспечения деятельности архивных учреждений. Основой нормативной базы комплектования государственных и муниципальных архивов являются: Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (ред. 18.06.2017), «Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук», утвержденные приказом Минкультуры России от 18.01.2007 № 19, и «Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов в государственных органах, органахместного самоуправления и организациях», утвержденные приказом Минкультуры России от 31.03.2015 № 526.

Практика показывает, что содержащиеся в этих основополагающих правовых документах нормы, в целом, позволяют архивным учреждениям страны решать стоящие перед ними задачи. Но, безусловно, любой законодательный или иной нормативный правовой акт с течением времени нуждается в совершенствовании на основе анализа правоприменительной практики и с учетом изменений, происходящих в обществе и государстве. Понимая необходимость дальнейшего совершенствования архивного законодательства, Росархив последовательно ведет работу в этом направлении, в том числе и по проблемам, связанным с комплектованием архивов.

Слайд 5Слайд 5
Слайд 5

Так, в текущем году в Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» внесены изменения, касающиеся порядка установления и исчисления сроков хранения архивных документов (статья 21.1) и дифференциации сроков хранения документов по личному составу (статья 22.1) (слайд 5). В частности, сроки хранения документов по личному составу были сокращены с 75-ти до 50-ти лет для документов, законченных делопроизводством после 1 января 2003 г.

Несколько ранее, в 2015 г., были утверждены уже упоминавшиеся «Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных органах, органах местного самоуправления и организациях», которые прошли широкое обсуждение, в том числе в рамках Совета по архивному делу, состоявшегося в сентябре 2015 г. в г. Ярославле.

Сегодня одной из приоритетных задач Росархива в области совершенствования архивного законодательства является правовое регулирование взаимоотношений архивных учреждений субъектов Российской Федерации с федеральными органами и организациями, расположенными на их территории. В настоящее время продолжается работа по продвижению законопроекта, предусматривающего наделение субъектов Российской Федерации полномочиями Российской Федерации по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в деятельности территориальных органов федеральных органов государственной власти, федеральных организаций, иных государственных органов Российской Федерации, расположенных на территории субъектов Российской Федерации, с выделением для их осуществления субвенций из федерального бюджета. При этом предусматривается возможность делегирования части полученных субъектами Российской Федерации полномочий органам местного самоуправления. Препятствует его принятию только одно – сложная ситуация с федеральным бюджетом, проект которого на следующий год сохраняет дефицит. Но мы будем упорно добиваться решения этого насущного вопроса.

Несмотря на отсутствие законодательного решения по передаче полномочий и субвенциям, государственные архивы 68 субъектов Российской Федерации и ряд муниципальных архивов, высоко оценивая значение архивных документов территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций для изучения региональной истории, активно сотрудничают с ними, включают их на основании трех или двухсторонних договоров в списки источников комплектования. По имеющимся данным в списках организаций – источников комплектования государственных архивов субъектов Российской Федерации состоит около 5 тыс. федеральных органов государственной власти и организаций. Мы благодарны нашим коллегам за понимание и поистине государственный подход к этой проблеме.

В настоящее время Росархив совместно с Минюстом России и Федеральной нотариальной палатой проводит работу по внесению изменений в Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» и в «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате» от 11.02.1993 № 4462-1 (ред. 03.07.2016) в части определения статуса нотариальных документов и организации их хранения. Как известно, после повсеместной ликвидации государственных нотариальных контор сложилась неоднозначная ситуация с хранением их документов. В подготовленном законопроекте предлагается определить понятия «нотариальный документ» и «нотариальный архив», регламентировать порядок хранения, учета и использования документов, образующихся в деятельности нотариальных палат субъектов Российской Федерации. Суть законопроекта в следующем – нотариальные документы не входят в состав Архивного фонда Российской Федерации, их хранение организуется в нотариальных архивах, создающихся в качестве структурных подразделений нотариальных палат субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, нотариальные документы, образовавшиеся в деятельности органов местного самоуправления, а также консульских учреждений Российской Федерации за границей, предлагается хранить на особых условиях в государственных, муниципальных и ведомственных архивах. Надеемся, что в ближайшей перспективе соответствующий законопроект будет принят.

В связи с наделением Росархива функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела и делопроизводства и по существу, и даже формально необходимы пересмотр нормативных правовых актов, ранее утвержденных Минкультуры России, а также актуализация ряда нормативных правовых актов, принятых Росархивом до начала административной реформы 2004 г.

Речь идет, прежде всего, о подготовке новой редакции «Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук», подготовка первой редакции которых запланирована в плане НИОКР Росархива на 2017 г. В частности, в этом документе планируется установить правила, нормы, требования в отношении организации комплектования, учета и использования электронных документов, поступающих на постоянное хранение в государственные и муниципальные архивы, внести иные изменения и дополнения. В 2016 г. проект новой редакции Правил прошел обсуждение в архивных учреждениях, сегодня ведется работа по доработке текста этого документа с учетом поступивших замечаний и предложений. Мы все заинтересованы в скорейшем ее окончании.

В этом году планируется также завершить подготовку типового положения о центральной экспертной комиссии государственного органа, примерного положения об экспертной комиссии организации, примерного положения о центральном архиве государственного органа, примерного положения об архиве организации. Разработка и утверждение указанных положений позволит регламентировать задачи, функции и полномочия архивных и экспертных служб государственных органов и организаций.

На 2018 г. Росархивом запланирована работа по утверждению примерных положений об экспертно-проверочных комиссиях федеральных государственных архивов, уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, а также научных организаций, включенных в Перечень научных организаций, осуществляющих постоянное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации, находящихся в государственной собственности, утвержденный распоряжением Правительством Российской Федерации от 23.12.2016 № 2800-р.

В дальнейшем планируется доработка с учетом накопленного опыта внедрения «Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях». Но приступить к решению этой задачи мы сможем только после утверждения новой редакции «Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук».

В рамках подготовки к сегодняшнему заседанию Совета по архивному делу Росархив при участии уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела провел анкетирование деятельности архивных учреждений Российской Федерации по комплектованию. В анкетировании приняли участие государственные и муниципальные архивы 76 субъектов Российской Федерации и комплектующиеся федеральные государственные архивы.

Анализ полученной в результате анкетирования информации показал, что при реализации на практике отдельных положений Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» у архивных органов и учреждений возникают определенные сложности. По мнению архивистов, ряд статей закона, связанных с вопросами комплектования, нуждается в уточнении и дополнении, а отдельные положения вовсе не работают ввиду отсутствия механизма их реализации. Требуется внесение изменений и в иные федеральные законодательные акты.

Значительная часть поступивших предложений связана с законодательным регулированием проблемы приема-передачи в государственные и муниципальные архивы документов Архивного фонда Российской Федерации и иных архивных документов, в том числе документов по личному составу, ликвидируемых негосударственных организаций.

Участники анкетирования отмечают, что на практике возникают проблемы при реализации части 10 статьи 23 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации», в которой установлено, что документы ликвидированных негосударственных организаций подлежат передаче в соответствующий государственный или муниципальный архив. При этом Федеральный закон не определяет, какой архив следует считать соответствующим, если на территории муниципального образования имеются и государственный, и муниципальный архивы (в данном случае речь идет, прежде всего, о негосударственных организациях, не являющихся источниками комплектования какого-либо государственного или муниципального архива).

Федеральный закон также не определяет, должен ли договор, на основании которого документы передаются на хранение в соответствующий архив, быть возмездным или безвозмездным, что создает конфликтные ситуации в работе с ликвидационными комиссиями (ликвидаторами) и конкурсными управляющими.

В связи с этим предлагается внести дополнения в Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации», а также разработать подзаконные нормативные правовые акты, которые определят основания и условия выбора соответствующего государственного или муниципального архива (в зависимости от формы собственности на архивные документы, территориальной принадлежности и иных критериев), порядок приема-передачи в архив документов ликвидированных организаций, в том числе на возмездной или безвозмездной основе, а также установят норму о передаче в архив документов по личному составу по территориальному признаку.

В поступивших анкетах отмечается также, что при ликвидации негосударственных организаций, в том числе в результате банкротства, ликвидационная комиссия (ликвидатор) или конкурсный управляющий не всегда организуют упорядочение архивных документов ликвидируемой организации, объясняя это отсутствием финансовых средств. Фактов недобросовестного исполнения конкурсными управляющими своих обязанностей более чем достаточно, в связи с чем остро встает вопрос об усилении контроля за состоянием обеспечения сохранности документов, находящихся на ведомственном хранении, в том числе, в случае ликвидации организаций, а также о повышении ответственности за нарушение законодательства об архивном деле.

В связи с этим предлагается:

  • внести дополнение в статью 21 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ред. от 28.12.2016) об обязательной передаче документов, относящихся к Архивному фонду Российской Федерации, и других архивных документов (в частности, по личному составу) в соответствующие государственные и муниципальные архивы, без документального подтверждения которой снятие с регистрации юридических и физических лиц, в том числе при ликвидации в ходе конкурсного производства, стало бы невозможным;

  • внести дополнение в статью 13.20 «Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 29.07.2017), позволяющее дифференцировать административные правонарушения и ответственность за обеспечение сохранности архивных документов и соблюдение сроков их передачи на постоянное хранение (например, грубое нарушение нормативных требований хранения архивных документов, умышленное уничтожение архивных документов, нарушение сроков упорядочения архивных документов и передачи документов Архивного фонда Российской Федерации на постоянное хранение в государственные и муниципальные архивы), поскольку в действующей редакции данная статья не позволяет объективно оценить степень правонарушения и нанесенного ущерба гражданам и государству.

Также необходимо принять комплекс мер по усилению контроля за соблюдением архивного законодательства:

  • активизировать работу по реализации контрольных функций на федеральном уровне, которые в соответствии с Положением о Федеральном архивном агентстве, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 22.06.2016 № 293, закреплены за Росархивом;

  • внести дополнение в Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (ред. 18.06.2017) и в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. 29.07.2017), предусмотрев закрепление за органами местного самоуправления контроля за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации на территории муниципального образования;

  • внести дополнение в Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. 01.05.2017), предусмотрев наделение архивных органов и учреждений полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением законодательства в области архивного дела негосударственными организациями;

  • вернуть архивным органам на федеральном и региональном уровнях инспекторские функции с возможностью в случае установления факта совершения правонарушения применения соответствующих мер воздействия.

В ответах на вопросы анкеты отмечается также, что на практике не реализуется положение части 3 статьи 23 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации», согласно которой негосударственным организациям предоставлено право на возмещение расходов, понесенных ими при проведении отбора и передаче в упорядоченном состоянии документов федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, находящихся в их владении, в государственные и муниципальные архивы за счет соответствующих бюджетов.

В связи с этим хочу откровенно сказать, что, по мнению Росархива, данная норма Федерального закона никогда не работала и ее следует исключить из текста Закона, поскольку при реорганизации государственных и муниципальных организаций с изменением формы собственности на негосударственную, архивные документы должны передаваться правопреемнику уже в упорядоченном состоянии в соответствии с частью 6 статьи 23 Федерального закона.

В процессе анкетирования высказаны предложения об изменении установленных пунктом 4 статьи 22 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» сроков временного хранения отдельных видов документов, отнесенных к Архивному фонду Российской Федерации, до их передачи на постоянное хранение.

Предлагается сократить 75-летний срок временного хранения похозяйственных книг и касающихся приватизации жилого фонда документов (подпункт «б»), поскольку реорганизации и частые смены кадрового состава администраций сельских муниципальных образований существенно затрудняют обеспечение сохранности этих документов.

Также отмечается необходимость увеличения срока временного хранения научной документации с 15 до 20 лет (подпункт «е»). По мнению архивистов, этот срок должен быть идентичен срокам хранения проектной документации по капитальному строительству, технологической и конструкторской документации (подпункты «в» и «г»). В соответствии со статьей 1363 части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации от 18.12.2006 № 230-ФЗ (ред. 01.07.2017) срок действия исключительных прав на изобретение составляет 20 лет с даты подачи заявки на выдачу патента. Патенты на изобретения охраняют результаты не только соответствующих проектных, конструкторских, технологических, но и прикладных научно-исследовательских работ, по этой причине срок ведомственного (временного) хранения всех вышеупомянутых видов архивных документов должен составлять 20 лет.

Участники анкетирования предлагают уточнить в Федеральном законе «Об архивном деле в Российской Федерации» ряд дефиниций, таких как «архив», «документ Архивного фонда Российской Федерации», «экспертиза ценности документов» и «упорядочение архивных документов» (в последних двух определениях, данных в Законе, не показана их связь при формировании Архивного фонда Российской Федерации). Требует уточнения понятие «муниципальный архив», который пунктом 11 статьи 3 Федерального закона определяется как «структурное подразделение органа местного самоуправления». Однако отдельные отрасли права (гражданское, налоговое, трудовое) по-разному определяют понятие «структурное подразделение организации», что приводит на местах к понижению статуса муниципального архива до уровня сектора и ниже и ведет к потере управленческих функций, делегированных муниципальному архиву.

Большинство архивных учреждений признают недостаточным методическое обеспечение деятельности государственных и муниципальных архивов по комплектованию. В частности, указывается на необходимость разработки методических рекомендаций по отбору в состав Архивного фонда Российской Федерации специальной документации, включая научно-техническую документацию (по видам), аудиовизуальную (кино-, фото-, фоно-, видео); рекомендаций по работе с документами личного происхождения, по инициативному документированию; рекомендаций по разработке типовых и примерных номенклатур дел; рекомендаций по приему документов от ликвидированных организаций, в том числе негосударственных организаций; рекомендаций по организации работы с электронными документами.

Высказанные в процессе анкетирования замечания и предложения, в том числе и не прозвучавшие в докладе, безусловно, заслуживают внимания и детальной проработки. Результаты анализа анкет обязательно найдут отражение в планах Росархива по совершенствованию архивного законодательства и методического обеспечения деятельности государственных и муниципальных архивов в области комплектования.

Одним из важнейших направлений, обеспечивающих качественное пополнение Архивного фонда Российской Федерации, является экспертиза ценности документов и отбор документов на постоянное хранение.

В этой работе государственные, муниципальные и ведомственные архивы руководствуются Федеральным законом «Об архивном деле в Российской Федерации», перечнями типовых архивных документов с указанием сроков хранения, ведомственными (отраслевыми) перечнями с указанием срока хранения и соответствующими методическими рекомендациями.

Опыт внедрения в практику работы архивов «Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения», утвержденного приказом Минкультуры России от 25.08.2010 № 558, показал, что этот документ нуждается в серьезной переработке. Об этом свидетельствуют поступающие в Росархив обращения, причем как от органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и от государственных и негосударственных организаций. Суть предложений, в основном, сводится к следующему: предлагается перевести ряд видов документов с постоянного срока хранения на временный; уточнить критерии отбора документов с отметкой ЭПК; в отдельных случаях – снять отметку ЭПК; дополнить Перечень новыми документами, срок хранения которым ранее не был установлен.

Планом НИОКР Росархива на 2017 г. предусмотрена подготовка новой редакции Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности организаций, с указанием сроков хранения.

Учитывая важность проводимой работы и необходимость использования опыта практической деятельности государственных, муниципальных и ведомственных архивов, еще в 2015 г. Росархив провел анкетирование уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, федеральных государственных архивов, федеральных органов государственной власти. Предложения по внесению изменений в действующий Перечень поступили от 60 архивных органов субъектов Российской Федерации, всех комплектующихся федеральных государственных архивов, а также от 34 федеральных органов государственной власти и ВНИИДАД. Предложения затронули 529 статей Перечня (почти 50%).

Однако проведенный в Росархиве анализ поступивших предложений только по первому разделу Перечня, включающему примерно треть статей от всего документа, показал, что эти предложения, к сожалению, направлены на его «косметический ремонт» и связаны в основном со снятием отметки «ЭПК», уточнением примечаний, объединением ряда статей. Лишь в отдельных случаях предложения касаются оптимизации состава документов постоянного срока хранения, уточнения заголовков статей Перечня.

Вместе с тем, необходимо учитывать, что действующий Перечень содержит 342 статьи, в которых архивным документам установлен срок хранения «постоянно», что составляет 34% от общего количества статей Перечня (всего 1003 статьи), и порядка 250 статей с отметкой «ЭПК» (25% от общего количества статей). В условиях существенного роста объема ежегодного документообразования требуется более ответственный подход к определению состава документов, отбираемых на постоянное хранение.

Также очевидно, что формулировки ряда статей Перечня не соответствуют нормам современного законодательства, отдельные виды документов уже не создаются, а некоторые новые виды документов не предложены к включению в Перечень. Необходимо уточнение наименований подразделов, пересистематизация документов внутри подразделов, исключение видов документов, которые не относятся к типовым, уточнение сроков хранения документов.

Главная задача, которая сегодня стоит перед архивистами в части подготовки новой редакции Перечня – это создание такого нормативного правового документа, который будет отвечать современным реалиям как по составу документов, так и по срокам хранения. Этот Перечень, как представляется, должен быть направлен на оптимизацию состава документов, отбираемых на постоянное хранение, и сокращение сроков временного хранения документов, там, где это необходимо, исходя из действующего законодательства и их практической значимости.

Еще одним документом, нуждающимся в переработке, является «Перечень типовых архивных документов, образующихся в научно-технической и производственной деятельности организаций, с указанием сроков хранения», утвержденный приказом Минкультуры России от 31.06.2007 № 1182. За 10 лет его применения произошли существенные перемены в российском законодательстве: внесены изменения в Градостроительный, Земельный, Лесной кодексы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, повлекшие за собой перемены в составе, оформлении, обращении научно-технической документации.

Однако приступить к его переработке целесообразно после утверждения Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности организаций, с указанием сроков хранения.

Что касается Перечня документов, образующихся в процессе деятельности кредитных организаций, с указанием сроков хранения, то в настоящее время завершается анализ замечаний и предложений, поступивших по проекту Перечня от банковского сообщества, которое выступает за сокращение сроков хранения целого ряда документов. Банк России и Росархив надеются на завершение этой работы до конца текущего года.

Серьезной проблемой является отсутствие современных ведомственных (отраслевых) перечней документов, с указанием сроков хранения, в 56 федеральных органах государственной власти. Перечни, которые были разработаны еще в период существования СССР, безнадежно устарели и, естественно, не соответствуют действующему законодательству и не учитывают блок современной документации. Перечни отсутствуют в таких отраслевых системах, как здравоохранение, образование, культура, транспорт, сельское хозяйство и др.

Слайд 6Слайд 6
Слайд 6

В целях активизации работы федеральных органов государственной власти по разработке ведомственных (отраслевых) перечней ВНИИДАД в 2011 г. подготовил соответствующие методические рекомендации. Их внедрение в практику работы ведомств дало положительный эффект. Так, за период 2011–2016 гг. ЦЭПК при Росархиве были рассмотрены и согласованы перечни документов, образующихся в деятельности Минюста России, Минфина России, органов МВД России, внутренних войск МВД России, системы МЧС России, ФСИН России, ФССП России, ФНС России и ее территориальных органов, Федерального казначейства, Государственной фельдъегерской службы и ее территориальных органов, Росархива, Следственного комитета, Счетной палаты, Банка России, федеральных судов общей юрисдикции, арбитражных судов. Близится к завершению работа по подготовке ведомственных (отраслевых) перечней документов Федеральной таможенной службы, Росфинмониторинга, Верховного Суда Российской Федерации (слайд 6).

Подчеркивая важнейшее значение перечней типовых архивных документов, с указанием сроков хранения, предусмотренных частью 3 статьи 6 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации», и перечней документов, образующихся в процессе деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов Российской Федерации, а также в процессе деятельности подведомственных им организаций, с указанием сроков хранения, предусмотренных частью 1 статьи 23 Федерального закона , следует обратить внимание на одно важное обстоятельство. Практика показывает, что в рамках существующей в стране экономической системы, которая основана на многообразии форм собственности и административной независимости многих хозяйствующих субъектов, указанные перечни не могут в полной мере учесть все, в том числе специфические виды документов, создаваемые различными юридическими и физическими лицами. В качестве меры, способствующей решению данной проблемы, можно рассмотреть разработку в дополнение к действующим перечням перечней документов, образующихся в процессе деятельности однородных по профилю хозяйственной деятельности или иным признакам организаций, занятых в различных отраслях материального производства и сферы услуг, или же, еще более смелое предложение, - переход от перечней типовых документов с указанием сроков хранения к перечням основных документов с указанием сроков хранения, в которые будет включаться большинство видов документов, образующихся во всех сферах деятельности.

Комплектование государственных и муниципальных архивов во многом зависит от состояния ведомственного хранения документов, материально-технического, финансового и кадрового обеспечения архивов.

По учетным данным паспортизации, проведенной по состоянию на 1 декабря 2015 г., в организациях – источниках комплектования государственных и муниципальных архивов хранилось 23,3 млн дел постоянного хранения управленческой документации. По сравнению с итогами паспортизации, проведенной по состоянию на 1 декабря 2012 г. объем таких дел увеличился на 3,8 млн. ед. хр. (или на 20%). Основная причина – рост объемов ежегодного документообразования в организациях – источниках комплектования государственных и муниципальных архивов управленческой документацией. По сравнению с 2012 г. в целом по Российской Федерации он увеличился на 287,1 тыс. ед. хр. (на 19%) и составил 1,8 млн. ед. хр. (слайд 7).

Важным показателем, характеризующим состояние ведомственного хранения документов, является степень подготовленности документов к передаче на постоянное хранение. На протяжении последних десяти лет количество дел, внесенных в описи и утвержденных соответствующими экспертно-проверочными комиссиями, составляло в целом по Российской Федерации 71-73%. По данным последней паспортизации по состоянию на 1 декабря 2015 г. этот показатель составил 66%. Причина сокращения ‒ увеличение объемов дел постоянного хранения управленческой документации, находящейся на временном хранении в организациях, отсутствие должной ответственности организаций за своевременное упорядочение архивных документов, недостаток квалифицированных кадров.

По сравнению с 2012 г. объем дел управленческой документации, хранящейся в организациях сверх установленного срока, увеличился на 200,3 тыс. ед. хр., в основном за счет увеличения этого показателя в организациях – источниках комплектования государственных архивов субъектов Российской Федерации и муниципальных архивов, и составляет в целом по Российской Федерации 4,6 млн ед. хр. (слайд 8).

Слайд 7
Слайд 8

Объем дел, находящихся на ведомственном хранении сверх установленного срока, в целом по Российской Федерации остается значительным по причине загруженности федеральных архивов, многих государственных архивов субъектов Российской Федерации и муниципальных архивов, а также внепланового досрочного приема документов, в том числе по личному составу, от ликвидированных организаций.

Обеспеченность организаций номенклатурами дел и инструкциями по делопроизводству, штатными работниками архивов осталась практически на прежнем уровне. Увеличилось лишь на 2% количество организаций, имеющих помещения под архив. Процент организаций, полностью подготовивших документы к передаче на постоянное хранение, остается на прежнем уровне и составляет 60%.

Несмотря на имеющиеся проблемы, действующее законодательное и имеющееся методическое обеспечение позволяют государственным и муниципальным архивам ежегодно пополнять свои архивные фонды и в целом Архивный фонд Российской Федерации ценными документами. Обращает на себя внимание, тот факт, что объем дел, принимаемых на постоянное хранение, значительно меньше, чем объем дел по личному составу, принимаемых от ликвидированных организаций (слайд 9, 10).

Слайд 9Слайд 9
Слайд 9
Слайд 10Слайд 10
Слайд 10

Вместе с тем, следует признать, что возможности части архивных учреждений по приему документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов или весьма невелики, или близки к исчерпанию. Так, по данным на 1 января 2016 г., загруженность ряда комплектующихся федеральных государственных архивов составила: ГАРФ и РГАВМФ – 100%, РГВА – 97%, РГАНТД – 94%. Строительство новых и ввод в эксплуатацию реконструируемых зданий, получение приспособленных для хранения архивных документов помещений, переоборудование под архивохранилища площадей, используемых архивными учреждениями для других целей, повышение вместимости существующих архивохранилищ за счет размещения современного стеллажного оборудования, выступают в качестве приоритетных задач, стоящих перед органами управления архивным делом, государственными и муниципальными архивами.

Необходимо остановиться еще на одной проблеме. Это весьма актуальные вопросы организации хранения, комплектования, учета и использования электронных документов в архивах.

Как известно, основы организации работы с электронными документами закладываются в делопроизводстве, в связи с чем Росархивом на протяжении ряда лет предпринимались меры по созданию нормативной и методической базы по работе с электронными документами в делопроизводстве и архивах.

Слайд 11Слайд 11
Слайд 11

Еще в 2009 г. при непосредственном участии Росархива были подготовлены Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, утвержденные, постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2009 № 477 (ред. 26.04.2016), в которых впервые были сформулированы основные принципы организации работы с электронными документами в делопроизводстве (слайд 11). Правила остаются, фактически, единственным нормативным документом, определяющим требования к организации работы с электронными документами в делопроизводстве федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время принято решение о пересмотре этого документа и расширении сферы его действия на все органы государственной власти, включая органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Ряд важных положений о комплектовании архивов организаций электронными документами содержится в «Правилах организации хранения, комплектования, учета и использования архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях». Это, в частности, положения о формате архивного хранения электронных документов (PDF/A), в котором текстовые управленческие электронные документы должны передаваться в архив организации, а затем – в государственный и муниципальный архив; определено понятие единицы хранения электронных документов; установлена форма описи электронных документов и ряд других. Но это, фактически, только первые шаги.

Проблема хранения электронных документов в архивах организаций, в государственных и муниципальных архивах должна решаться комплексно и последовательно, начиная с процессов комплектования архивов электронными документами. В отличие от документов, созданных на бумажном носителе, которые могут храниться длительное время, сохраняя свою юридическую значимость и доступность для восприятия, электронные документы имеют сложную структуру, их юридическая значимость подтверждается электронной подписью, которая, в свою очередь, имеет ряд законодательных и технологических ограничений. Кроме того, электронные документы неразрывно связаны с динамично меняющимися технологиями и требуют целого комплекса периодических мероприятий по обеспечению их аутентичности, достоверности, физической сохранности и доступности.

Важно и то, что информационные системы, в том числе системы электронного документооборота, которые обеспечивают управление электронными документами, не обладают той функциональностью, которая может поддерживать архивные требования к обеспечению сохранности электронных документов, что ставит на повестку дня разработку требований как к системам электронного документооборота, так и к системам хранения электронных документов. Взаимосвязанная с этим проблема – разработка единой системы (единых требований) управления архивными электронными документами, уже находящимися на хранении в архиве органа власти, государственном или муниципальном архиве.

Не менее важной является проблема передачи электронных документов из систем электронного документооборота в архив органа власти, а затем в государственный или муниципальный архив, требующая разработки вполне определенного четкого алгоритма, который позволит обеспечить неизменность, аутентичность и целостность электронных документов при передаче их на архивное хранение.

Росархив вынужден констатировать, что на уровне организаций-источников комплектования государственных и муниципальных архивов и на уровне самих архивов еще не накоплено достаточного опыта работы по комплектованию электронными документами.

На федеральном уровне опыт работы по приему электронных документов имеется у Государственного архива Российской Федерации. Так в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14.11.2002 № 824 «О порядке хранения переписных листов и иных документов Всероссийской переписи населения 2002 года» ГАРФ осуществил комплекс мер по приему на постоянное хранение графических образов первых электронных документов – листов Всероссийской переписи населения 2002 г. Для обеспечения их сохранности Росархив приобрел для ГАРФ комплекты роботизированных архивных оптических накопителей и управляющих серверов к ним для размещения электронных носителей с переписными листами.

Слайд 12Слайд 12
Слайд 12

По состоянию на 1 января 2017 г. прошли официальный прием в ГАРФ следующие электронные документы (слайд 12):

  • переписные листы Всероссийской переписи населения 2002 г.;

  • переписные листы Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 г.;

  • Сводный государственный реестр организаций, осуществляющих лизинговую деятельность на территории Российской Федерации (ФГУ «Государственная регистрационная палата» при Минюсте России, за 1996–2000 гг.);

  • Государственный реестр коммерческих организаций (ФГУ «Государственная регистрационная палата» при Минюсте России, за 1992–2002 гг.).

По информации ГАРФ ряд ведомств уже приступил к упорядочению электронных документов, находящихся на ведомственном хранении. Например, Федеральная служба государственной статистики с 2015 г. начала работу по упорядочению и подготовке к передаче на временное хранение в свой архив электронных документов федерального статистического наблюдения. Упорядочение своих отчетов в электронном виде провело и Федеральное казначейство Российской Федерации.

Очевидно, что реализация и развитие положений «Правил организации хранения, комплектования, учета и использования архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях», разработка новой редакции «Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук» ставит перед архивной наукой и самими архивами ряд проблем, без решения которых организовать комплектование архива электронными документами, а также организовать их хранение и использование не представляется возможным. В частности, – это дальнейшее развитие и совершенствование нормативного и методического, организационного, технического и технологического обеспечения комплектования, хранения, учета и использования архивных электронных документов.

В целях решения части названных проблем ВНИИДАД по заказу Росархива в 2017 г. разрабатывает типовые функциональные требования к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов.

Подробно эти и другие вопросы рассмотрены в докладе Росархива «Проблемы комплектования государственных и муниципальных архивов электронными документами», прочитанном на совместном заседании научно-методических советов Северо-Кавказского и Южного федеральных округов и на заседании научно-методического совета Приволжского федерального округа и размещенном на официальном сайте Росархива.

Подводя итоги, определим основные задачи, которые стоят сегодня перед архивным сообществом в области комплектования (слайд 13, 14):

  1. Продолжить работу по уточнению списков организаций – источников комплектования в целях формирования полноценной источниковой базы пополнения Архивного фонда Российской Федерации.

  2. Активизировать работу над проектом федерального закона, направленного на решение проблемы комплектования региональных государственных и муниципальных архивов документами территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, иных государственных органов Российской Федерации, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, путем передачи соответствующих полномочий и предоставления субвенций от Российской Федерации ее субъектам.

  3. В целях совершенствования архивного законодательства на федеральном уровне необходимо проработать вопросы внесения изменений в следующие законодательные акты:

    • Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (ред. 18.06.2017) в части уточнения понятийного аппарата («экспертиза ценности», «упорядочение документов», «архив», «муниципальный архив», «документ Архивного фонда Российской Федерации»), дополнения, редакции и исключения отдельных норм;

    • Федеральный закон от 08.08.2001 № 129 «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ред. 29.07.2017) в части дополнения перечня документов, представляемых в регистрационный орган для государственной регистрации в связи с ликвидацией юридического лица, документом, подтверждающим передачу документов Архивного фонда Российской Федерации, а также документов по личному составу в соответствующие государственные и муниципальные архивы;

    • «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. 29.07.2017) в части усиления и конкретизации положений об ответственности организаций за обеспечение сохранности архивных документов и соблюдение сроков их передачи на постоянное хранение;

    • Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (ред. 18.06.2017) и в Федеральный закон от 6.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. 29.07.2017) в части закрепления за органами местного самоуправления контроля за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации на территории муниципального образования;

    • Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. 01.05.2017) в части наделения архивных органов и учреждений полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением законодательства в области архивного дела негосударственными организациями.

  4. Активизировать работу по реализации контрольных функций за соблюдением архивного законодательства на федеральном уровне.

  5. Необходимо ускорить разработку и утверждение новой редакции «Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук».

  6. При подготовке новой редакции Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности организаций, с указанием сроков хранения, а также перечней документов, образующихся в процессе деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов Российской Федерации а также в процессе деятельности подведомственных им организаций, с указанием сроков хранения, обратить внимание на необходимость оптимизации состава архивных документов, отбираемых на постоянное хранение, а также сокращения сроков хранения архивных документов, не подлежащих постоянному хранению.

  7. Продолжить работу по совершенствованию нормативно-правового, методического, организационного, материально-технического и кадрового обеспечения организации хранения, комплектования, учета и использования электронных документов в государственных и муниципальных архивах, архивах государственных органов и организаций.

  8. Требуется доработка методических рекомендаций «Определение организаций – источников комплектования государственных и муниципальных архивов», а также подготовка методических рекомендаций по отбору в состав Архивного фонда Российской Федерации специальной документации, включая научно-техническую документацию (по видам), аудиовизуальную (кино-, фото-, фоно-, видео); рекомендаций по работе с документами личного происхождения, по инициативному документированию; рекомендаций по разработке типовых и примерных номенклатур дел; рекомендаций по приему документов от ликвидированных организаций, в том числе негосударственных организаций; рекомендаций по организации работы с электронными документами.

Слайд 13Слайд 13
Слайд 13
Слайд 14Слайд 14
Слайд 14

В заключение отмечу, что совершенствование деятельности по комплектованию государственных и муниципальных архивов требует консолидированных усилий Росархива, уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, органов местного самоуправления и архивов всех уровней. В федеральных, региональных и муниципальных архивах накоплен достаточно большой опыт, который, несомненно, мы будем учитывать при выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовом регулировании в этой сфере архивной деятельности.

Благодарю за внимание!

     © Росархив 2009–2016.
     Условия использования материалов

     Дистрибутивы программ

     Поддержка сайта:
     support@archives.ru

Рассылка Новости портала Архивы России Журнал 'Вестник архивиста' Архив кинохроники и документальных фильмов Международный совет архивов